Lectia de economie,
Mugur Isarescu despre nivelul de trai si politicile incoerente
“Incercarile de a grabi cresterea nivelului de trai prin politici prociclice nu dau rezultate. Pe termen mediu, cresterea nivelului de trai depinde de mentinerea coerentei politicilor. Cred ca asupra acestei idei ar trebui sa mediteze profund toti politicienii si decidentii de politica economica din Romania”, a declarat Guvernatorul BNR Mugur Isarescu la o conferinta tinuta zilele trecute la Oradea. Teoria economica, a mai apreciat Isarescu, indica drept dezirabil caracterul stabilizator/anticiclic al politicilor macroeconomice. „Ceea ce inseamna ca acestea ar trebui sa actioneze in sensul diminuarii amplitudinii fluctuatiilor ciclului economic. O lectie importanta a severitatii crizei economice actuale este aceea ca politicile economice vor trebui sa fie mai prudente in perioada de avant economic”, a mai apreciat Guvernatorul BNR.
Spatiul de manevra de care politica fiscala dispune este strict limitat
Spatiul de manevra de care politica fiscala dispune pentru a actiona in sens stabilizator – in contextul actual aceasta insemnand stimularea cererii agregate ca raspuns la criza economica – este strict limitat de nivelul deficitului bugetar si al stocului de datorie publica la debutul crizei economice, crede Isarescu. „Cu alte cuvinte, maniera in care politica fiscala s-a achitat in trecut de sarcina stabilizatoare care ii revenea afecteaza modul in care poate face aceasta in prezent si in viitor. Cu cat pozitia fiscala este mai precara, cu atat autoritatilor le va fi mai dificil sa reactioneze adecvat in fata unor socuri adverse”, explica Guvernatorul.
Potrivit acestuia, deficitul bugetului consolidat luat ca atare nu este insa un indicator potrivit pentru evaluarea politicii fiscale. El (deficitul- n.n.) reflecta influenta atat a unor factori permanenti, cat si a unor factori tranzitorii, fara a ne permite sa distingem intre ei. Factorii permanenti care influenteaza deficitul bugetar se refera la elementele stabile ale veniturilor si cheltuielilor publice. Prin contrast, factorii tranzitorii sunt cei influentati de ciclul economic.
Un deficit bugetar redus ori chiar un surplus bugetar poate ascunde existenta unor dezechilibre de amploare
Veniturile fiscale tind sa scada in perioadele de recesiune si sa creasca rapid in perioadele de expansiune. Pe partea de cheltuieli, este invers. De exemplu, cheltuielile cu ajutoarele de somaj, tind sa creasca in vreme de recesiune si sa scada in perioadele de crestere economica sustinuta.
Esecul in a distinge intre influentele temporare si cele permanente asupra bugetului are costuri. Acestea sunt date de actiunea insuficienta ori excesiva asupra parghiilor politicii fiscale, cu implicatii expansioniste sau
Veniturile fiscale tind sa scada in perioadele de recesiune si sa creasca rapid in perioadele de expansiune. Pe partea de cheltuieli, este invers. De exemplu, cheltuielile cu ajutoarele de somaj, tind sa creasca in vreme de recesiune si sa scada in perioadele de crestere economica sustinuta.
In plus, un deficit bugetar redus ori chiar un surplus bugetar poate oculta existenta unor dezechilibre de amploare in masura in care pozitia respectiva este doar rezultatul unei conjuncturi favorabile, in speta a unor venituri bugetare ridicate obtinute pe fondul supraincalzirii economiei.
Determinarea asa-numitului „sold structural” ori „sold ajustat ciclic” permite separarea influentelor permanente si a celor temporare la nivelul deficitului bugetar si evaluarea orientarii pe termen mediu a politicii fiscale. Desi exista numeroase metodologii de determinare a soldului structural, toate acestea implica in esenta cuantificarea excesului/deficitului de cerere din economie si determinarea senzitivitatii veniturilor si cheltuielilor bugetare vizavi de acesta; elementele respective permit determinarea partii din soldul bugetar observat care este atribuibila existentei unor conditii economice relativ favorabile ori nefavorabile, respectiv calculul asa-numitei componente ciclice. Soldul structural este obtinut eliminand aceasta componenta din nivelul observat al soldului bugetar.
Desi, initial, soldul bugetar ajustat ciclic era utilizat doar pentru a indica pozitia bugetara care ar fi prevalat in conditiile ocuparii depline a fortei de munca, in timp valentele indicatorului au devenit mai numeroase. Astfel, soldul structural este folosit drept indicator al modificarilor discretionare la nivelul politicii fiscale, respectiv al acelor evolutii care se datoreaza politicii fiscale adoptate si nu mediului economic. In speta, soldul bugetar structural poate fi utilizat pentru a raspunde la urmatoarea intrebare: „Cat din modificarile intervenite la nivelul pozitiei fiscale (impozite, transferuri, cheltuieli) se datoreaza conditiilor economice si cat deciziilor de politica fiscala adoptate?”
In plus, soldul structural serveste la evaluarea sustenabilitatii politicii fiscale, indicand masura in care politica fiscala curenta este viabila ori implica necesitatea unor ajustari majore in viitor, raspunzand la intrebarile: „Este sustenabila orientarea politicii fiscale, fara a genera o explozie/implozie a datoriei publice? Sau va fi guvernul nevoit sa majoreze taxele, sa reduca cheltuielile, sa recurga la monetizarea deficitului ori chiar la restructurarea datoriei publice?” Este important de stiut daca un deficit mare va disparea de la sine in timp sau nu va putea fi redus decat cu pretul unor ajustari dureroase.
Cu toate acestea, deficitul structural nu este o masura perfecta pentru evaluarea sustenabilitatii pe termen lung a pozitiei fiscale, avand in vedere cresterile substantiale ale cheltuielilor sociale pe care evolutiile demografice le implica in urmatoarele decenii. Luand in considerare costul imbatranirii populatiei, un deficit structural chiar scazut in prezent poate ascunde vulnerabilitati majore pe termen lung. Implicatiile pentru tarile cu deficite structurale ridicate sunt evidente, in conditiile in care la nivelul UE costul mediu actualizat al imbatranirii populatiei pentru intervalul 2010-2060 este estimat la circa 4% din PIB.
De asemenea, soldul structural permite evaluarea impactului politicii fiscale asupra cererii agregate – respectiv cuantificarea asa-numitului impuls fiscal. In majoritatea tarilor UE, politicile fiscale din ultimii ani nu au actionat in sensul stabilizarii ciclului economic, existand o inclinatie cvasigenerala catre accentuarea fazelor ascendente ale ciclului economic, comportament de natura sa genereze dificultati in sustinerea activitatii economice in perioade de recesiune. Evident, gradul de prociclicitate a politicilor fiscale difera substantial intre tari, Romania ocupand din nefericire un nedorit loc „fruntas” in acest sens conform evaluarilor Comisiei Europene.
O alta valenta a soldului bugetar structural este aceea de indicator normativ. In acest sens, este recomandata adesea ca obiectiv potrivit pentru politica fiscala mentinerea constanta a soldului bugetar structural la un nivel apropiat de zero. Aceasta valenta apare drept relevanta in special la nivelul Uniunii Europene in contextul existentei plafonului de 3% din PIB pentru deficitul bugetar stipulat de Pactul de stabilitate si crestere. Statele membre isi formuleaza asa-numitele „obiective pe termen mediu” privind soldul bugetar structural la niveluri care sa permita actiunea nestingherita a stabilizatorilor automati, fara a antrena depasiri ale plafonului de deficit mai sus mentionat. Literatura de specialitate contesta insa viabilitatea unei astfel de reguli simple de politica fiscala, in conditiile in care adecvarea acesteia presupune ca economisirea la nivelul sectorului privat sa fie intotdeauna optima si, de asemenea, ca actiunea stabilizatorilor automati sa fie suficienta din perspectiva limitarii amplitudinii fluctuatiilor ciclului economic.
Dupa ce am trecut in revista multiplele valente ale deficitului structural, nu este lipsit de interes sa analizam pe baza acestuia modul in care in Romania ultimilor ani politica fiscala si-a indeplinit misiunea. Un prim pas in realizarea acestui demers il constituie descrierea contextului si a provocarilor cu care s-au confruntat autoritatile in aceasta perioada.
Nu toate politicile de stimulare a cererii conduc la cresterea nivelului de trai
Cand vorbim despre coerenta politicilor, trebuie sa avem in vedere un obiectiv in raport cu care o evaluam. In cazul nostru specific, obiectivul major este convergenta sustenabila a nivelului de trai catre media UE.
Daca masuram nivelul de trai prin intermediul PIB/locuitor avem surpriza sa observam ca nivelul de trai a crescut in perioade in care politicile nu au fost in mod necesar coerente si a scazut in perioade in care politicile au fost mai degraba coerente. Acesta pare un paradox, dar este de fapt doar o defazare. Incoerenta este urmata de scaderea nivelului de trai, iar politicile coerente au nevoie de timp pentru a se reflecta in cresterea nivelului de trai.
De exemplu, sa analizam prin comparare cresterea nivelului de trai si a deficitelor bugetare structurale in perioada de crestere economica 2000-2008. Intre 2000 si 2003 PIB/locuitor raportat la media UE-27 a crescut de la 26 la 31 procente, ceea ce inseamna un avans mediu de 1,67 puncte procentuale pe an. Aceasta crestere s-a realizat concomitent cu o reducere a deficitului bugetar structural de la 1,6 procente din PIB in 2000 la 1,2 procente din PIB in 2003.
In perioada 2006-2008, desi nivelul de trai a crescut foarte rapid, politicile au fost incoerente
Pe baza acestor coordonate as spune ca a fost o crestere economica sanatoasa. In 2006, PIB/locuitor a ajuns sa reprezinte 38 la suta din media UE-27, in conditiile unei viteze medii a convergentei reale de 2,33 puncte procentuale pe an in perioada 2004-2006. In acelasi interval deficitul structural a crescut in medie cu aproape un punct procentual pe an, atingand 4,1 procente din PIB in 2006. In aceste conditii, se poate afirma deja ca intre 2004 si 2006 cresterea nivelului de trai a fost acompaniata de acumularea de probleme structurale in sectorul public.
Problemele structurale s-au acutizat in perioada 2007-2008, cand PIB/locuitor in Romania a crescut la 48 procente din media UE-27, in medie cu 5 puncte procentuale pe an, insa in contextul deteriorarii severe a deficitul bugetar structural pana la un nivel de 8,2 procente din PIB in 2008.
Privind retrospectiv putem afirma ca in perioada 2006-2008, desi nivelul de trai a crescut foarte rapid, politicile au fost incoerente. In trei ani s-au dublat salariile din sectorul public. Datorita efectului de demonstratie, dar nu numai din aceasta cauza, in industria prelucratoare majorarile salariale au depasit cresterea productivitatii muncii. Aceasta marire a costurilor marginale ale firmelor a avut loc concomitent cu aprecierea leului, determinata de intrarile masive de capitaluri, ambele fenomene actionand in sensul erodarii competitivitatii produselor romanesti.
O provocare ratata- asigurarea convergentei reale a economiei noastre cu economia UE
Care era provocarea pentru politicile macroeconomice intre anii 2002 si 2008? Provocarea consta in asigurarea convergentei reale a economiei noastre cu economia UE, concomitent cu mentinerea stabilitatii macroeconomice. Aceasta ar fi insemnat ca nivelul de trai sa se apropie de cel din UE-27 la viteze mai mici, dar in mod continuu. Reactia la aceasta provocare nu a fost insa cea adecvata: intrarilor mari de capitaluri li s-a raspuns cu politici fiscale prociclice, ceea ce a condus la deteriorarea contului curent si la aparitia de dezechilibre intre activele in lei si pasivele in valuta ale firmelor si populatiei. Putem afirma ca se acumulau cauze pentru aparitia unei crize proprii a economiei romanesti, care sa confiste cresterile anterioare ale nivelului de trai. Declansarea crizei financiare globale nu a facut decat sa grabeasca manifestarea acesteia.
O noua provocare. Vom reusi de data aceasta?
Izbucnirea crizei a schimbat balanta riscurilor de la vulnerabilitatea externa la o mai mare ingrijorare privind sustenabilitatea fiscala. Provocarea principala pe termen mediu este de a reusi sa asiguram sustenabilitatea fiscala fara sa punem in pericol perspectivele cresterii economice. Mix-ul de politici aplicat in 2009 si 2010 este unul coerent si compatibil cu noua provocare. Pe termen mediu, acesta este menit sa conduca la reluarea cresterii sustenabile a nivelului de trai. Pe termen scurt insa, scaderea nivelului de trai este inevitabila. Ar fi de dorit ca scaderea nivelului de trai sa nu genereze un nou puseu de populism, intrucat, dupa cum am observat, populismul din anii 2006-2008 nu a condus la cresterea sustenabila a nivelului de trai.
Sa examinam acum in paralel, cum am facut-o mai sus, recesiunea si masurile de ajustare fiscala si sa analizam implicatiile pentru nivelul de trai si pentru deficitul structural. Numai in anul 2009 PIB/locuitor exprimat ca procent din media UE-27 a scazut cu 3 puncte procentuale. In schimb, deficitul structural a fost redus cu numai 0,4 puncte procentuale, de la 8,2 procente din PIB in 2008 la 7,8 procente din PIB in 2009. Cu alte cuvinte, recesiunea care a dus la scaderea semnificativa a PIB/locuitor comparativ cu media UE-27, dar deficitul structural a ramas mare.
O periclitare a cresterii economice nu va ramane fara consecinte in ceea ce priveste inflatia si stabilitatea financiara
Respectarea termenului de corectare a deficitului excesiv, respectiv reducerea nivelului deficitului bugetului consolidat pana la un nivel de cel mult 3 la suta din PIB in 2012, implica, potrivit calculelor Comisiei Europene, un efort mediu de ajustare a deficitului structural de 1,75 puncte procentuale de PIB in anul curent si in urmatorii doi ani. Reducerea deficitului structural este necesara pentru a evita cresterea datoriei publice, a cheltuielilor publice cu dobanzile si pentru a nu supraincarca politica monetara. Acesta va fi un test pentru coerenta mix-ului de politici viitoare. Ea va fi validata daca reducerile programate ale deficitului structural se vor realiza fara a periclita cresterea economica. O periclitare a cresterii economice pe aceasta cale nu va ramane fara consecinte in ceea ce priveste inflatia si stabilitatea financiara.
Mesajul meu este ca o economie de piata nu poate sa functioneze eficient fara institutii puternice, intarite continuu in timp si adecvat reglementate, dublate de educatie, de cultura economica si financiara. Aceste institutii se ridica, se construiesc cu eforturi si isi onoreaza menirea in timp, abia dupa ce isi asigura specialistii necesari si o cultura solida, economica, financiara, dar nu numai.
