Președintele este un habarnist: toate constitutiile României, începând din 1866 , au reglementat responsabil amnistia si graţierea!

Dacă ne raportăm numai la Constituţiile române din anii 1866, 1923, 1938, 1948, 1965, 1991 şi 2003, vom constata că în toate sunt reglementate judicios amnistia şi graţierea, textele prevăzând adaptari judicioase de la o epocă la alta  . Astfel în Constituţia din anul 1866 Regele avea drept de amnistie în materie politică (art. 93 alin. 1), dispoziţie care nu se mai regăseşte în Constituţiile din 1923 şi 1938, dar avea şi un drept echivalent celui de graţiere, adică dreptul de a ierta sau micşora pedepsele în materie criminală, cu excepţia celor stabilite de art. 103 referitor la miniştri, cărora li se aplica dispoziţia numai la cererea Adunării care l-a pus sub acuzaţie (dispoziţia art. 103 nu se mai regăseşte în Constituţiile din 1923 şi 1938).În Constituţiile din 1948 (art. 31 pct. 8 şi art. 44 pct. 4) şi 1952 [art. 24 lit. i) şi art. 37 lit. l)] acordarea amnistiei era de competenţa Marii Adunări Naţionale, iar Prezidiul MAN avea dreptul de graţiere şi de comutare a pedepselor. Prin Constituţia din anul 1965 (art. 43 pct. 9, art. 64 pct. 5, art. 75 pct. 8), acordarea amnistiei s-a lăsat în competenţa MAN, iar acordarea graţierii a fost dată Preşedintelui R.S.R.Constituţiile din 1991 [art. 72 alin. (3) lit. g) şi art. 94 lit. d)] şi din 2003 [art. 73 alin. (3) lit. i) şi art. 94 lit. d)], au prevăzut că Parlamentul are dreptul ca prin lege organică să reglementeze acordarea amnistiei sau a graţierii colective, iar Preşedintele României are ca atribuţie acordarea graţierii individuale.

Aceeaşi soluţie constantă o regăsim, ca regulă, şi în Constituţiile ţărilor din Uniunea Europeană, după cum este vorba de republici sau monarhii . În primul caz, găsim soluţii asemănătoare cu cea de la noi – Preşedintele acordă graţierea individuală, iar Parlamentul (cu denumirea specifică pe care o are) amnistia generală – în Austria [art. 65 pct. 2 lit. a) şi art. 93], Bulgaria (art. 84 pct. 3 şi art. 98 pct. 11), Croaţia (art. 81 şi art. 98), Finlanda (art. 58 şi art. 105), Italia (art. 79 şi art. 87), Letonia (art. 45), Lituania (art. 67 pct. 19 şi art. 84 pct. 23), Portugalia [art. 134 lit. e) şi art. 161 lit.f)] şi Ungaria [Capitolul Statul, art. 1 pct. 2 lit. j) şi art. 9 pct. 4 lit. g)]. În ţările cu regim monarhic, în principiu, Regele are atributul de a graţia individual sau de a anula ori reduce pedepsele pronunţate de judecători [Belgia – art. 180 şi 111, Marele Ducat de Luxemburg – art. 38, Regatul Ţărilor de Jos – art. 122, Spania – art. 62 lit. g),, iar ca în Regatul Ţărilor de Jos, se prevede că amnistia se acordă prin lege. Alteori, Constituţiile se referă expres numai la graţierile individuale, care se acordă de Preşedinte – Estonia (art. 78 pct. 11), Franţa (art. 17), Germania (art. 60 pct. 2), Irlanda (art. 13 pct. 6), Polonia (art. 139), Slovenia (art. 107).Unele soluţii sunt, însă, mai deosebite: de exemplu, în Cehia si Slovacia [art. 62 , art. 63.) Preşedintele Republicii acordă graţieri sau comută pedepsele aplicate de instanţă şi ordonă ştergerea cazierului judiciar, ordonă neînceperea urmăririi penale sau întreruperea acesteia, dacă a fost începută, are însă şi dreptul de a acorda amnistie; în Cipru [art. 18 şi 49 lit. m), preşedintele şi vicepreşedintele au aceleaşi atribuţii, iar propunerile de reducere, suspendare sau comutare a pedepselor, altele decât pedeapsa capitală (a cărei graţiere înseamnă comutarea în închisoare pe viaţă) se fac la recomandarea unanimă a procurorului general şi a adjunctului acestuia; în Grecia (art. 47)  amnistia este acordată numai pentru infracţiuni de natură politică prin lege adoptată de Parlament cu o majoritate de trei cincimi din numărul total de membri, amnistia pentru infracţiuni comune nu poate fi acordată nici prin lege, iar graţierea este condiţionată de îndeplinirea unor condiţii; în Malta [art. 93 pct. 1 lit. a)-d)], preşedintele republicii acordă graţierea oricărei persoane vizate/condamnate pentru orice infracţiune, cu sau fără îndeplinirea condiţiilor legale, dispune suspendarea oricărei pedepse pronunţate, înlocuieşte orice pedeapsă cu una mai uşoară, scuteşte, în tot sau în parte, de executarea unei sentinţe cu privire la orice persoană pentru o infracţiune/orice sancţiune sau confiscare datorată statului în alt mod în contul oricărei infracţiuni; în Slovenia [art. 103 pct. 2 lit. j) şi art. 199 lit. l)], Preşedintele amnistiază şi acordă reducerea pedepselor stabilite de instanţele judecătoreşti în procesele penale şi anulează pedepsele prin graţiere individuală sau amnistie, iar Guvernul acordă amnistie în materie de contravenţii; în sfârşit, în Suedia (capitolul 12, art. 9), Guvernul, prin exercitarea prerogativei de graţiere, poate anula sau reduce o sancţiune penală ori un alt efect juridic al unei infracţiuni şi poate acorda sau reduce orice altă intervenţie similară a unei autorităţi publice în legătură cu persoana sau proprietatea unei persoane. În situaţii excepţionale, anume prevăzute de lege, Guvernul poate decide neînceperea cercetării sau urmăririi penale.

Dacă Constituţiile la care ne-am referit stabilesc, de regulă, numai titularul dreptului de a acorda amnistie şi graţiere colectivă ori graţiere individuală, instituţiile, ca atare, sunt reglementate în legislaţia penală, dar şi în legătură cu această reglementare specială se poate aprecia că suntem în prezenţa unei constante a dreptului. Codul penal de la 1864 nu reglementa nimic cu privire la amnistie şi graţiere, dar, astfel cum am arătat, Constituţiile din 1866 (art. 93), 1923 (art. 88), şi 1938 (art. 46) prevedeau aceste instituţii. De altfel, începând cu Codul penal din 1937, instituţiile au fost expres reglementate şi păstrate, inclusiv după 1948, fiind reglementate prin art. 172-173, iar apoi în Codul penal din 1969, în art. 119 şi 120.
În doctrina vremii s-a subliniat că reglementarea nu a diferit mult de la un cod penal la altul şi s-a tras concluzia că dispoziţiile  dintr-un cod au precedente în legislaţia noastră penală. De-abia prin NCP din anul 2009 şi intrat în vigoare la 1 februarie 2014 au fost reglementate în titluri distincte: amnistia în titlul VII, cauze care înlătură răspunderea penală (art. 152), şi graţierea în titlul VIII, cauze care înlătură sau modifică executarea pedepsei (art. 160). Instituţia graţierii este reglementată şi prin Legea nr. 546/2002, republicată în anul 2014 (M. Of., p. I, nr. 287 din 12 aprilie 2014)[22].
Cu toată această schimbare de concepţie în ce priveşte sediul materiei, reglementarea a rămas, în principiu, aceeaşi şi deci putem vorbi în continuare despre constantele dreptului constituţional şi penal.Înainte de a intra în unele dezvoltări, ni se pare important să facem o subliniere în legătură cu drepturile de amnistie/graţiere prevăzute de Constituţie pentru Parlament şi Preşedintele României. Urmează, însă, să examinăm în ce condiţii Parlamentul şi Preşedintele României au obligaţia de a exercita dreptul de amnistie/graţiere sau este vorba de o obligaţie care presupune o apreciere  discreţionară, care ar fi limitele şi căile de control ale comportamenului.

Dreptul discreţionar al Parlamentului de a acorda amnistia sau graţierea colectivă şi controlul acestuia
În exercitarea atribuţiei de a acorda amnistia şi graţierea colectivă, Parlamentul nu este ţinut decât de anumite cerinţe constituţionale sau legale (NCP şi Legea nr. 546/2002 în cazul graţierii colective), cum ar fi de exemplu:
– legea prin care se acordă să fie o lege organică, adică să fie adoptată cu votul majorităţii fiecărei Camere [art. 73 lit. i) şi art. 76 alin. (1) din Constituţie];
– legea să nu aibă efecte asupra măsurilor de siguranţă şi asupra drepturilor persoanei vătămate pentru că ar fi contrară art. 152 alin. (2) şi a art. 160 alin. (3) NCP;
– legea să nu prevadă că suspectul sau inculpatul nu au posibilitatea de a solicita continuarea procesului penal, pentru că acuzaţiile sunt nefondate şi să obţină astfel achitarea, pentru că ar contraveni art. 18 NCPP;
– legea să nu prevadă că efectele ei se produc pentru fapte săvârşite şi posterior datei prevăzute în legea de graţiere colectivă şi nici să nu împiedice exercitarea căilor extraordinare de atac de către condamnat, în condiţiile legii sau că graţierea constituie temei pentru respingerea căilor extraordinare de atac exercitate de către acesta, pentru că s-ar încălca prevederile art. 13 alin. (1) şi art. 20 din Legea nr. 546/2002;
– legea graţierii colective să nu interzică comutarea pedepsei într-una mai uşoară, soluţie posibilă prevăzută de art. 14 alin. (3) din Legea nr. 546/2002;
– dacă iniţierea legii de graţiere colectivă aparţine Guvernului, sarcina elaborării proiectului revine Ministerului Justiţiei, care poate fi sesizat în acest sens şi de Administraţia Naţională a Penitenciarelor (art. 15 din Legea nr. 546/2002). Deşi Legea nu prevede, apreciem că, desigur, astfel de propuneri pot fi făcute Guvernului/Ministerului Justiţiei şi de către alte autorităţi, cum ar fi, de exemplu, Avocatul Poporului.
Dacă respectă aceste cerinţe, Parlamentul are dreptul discreţionar de a acorda amnistia, adică poate reglementa:
– amnistia generală sau specială (priveşte anumite infracţiuni, particularizate prin cuantumul pedepsei, natura infracţiunilor sau calitatea infractorilor – întreţinători de familie, femei gravide, bolnavi într-un anumit stadiu, după nivelul vârstei etc);
– amnistia pură şi simplă sau necondiţionată (legea nu subordonează amnistia vreunei condiţii speciale) şi
– amnistia condiţionată (subordonată îndeplinirii unor condiţii, cum ar fi recuperarea prejudiciului, cuantumul acestuia, infractorul să nu fi fost condamnat anterior ori să aibă o anumită vârstă, locul săvârşirii etc);
La fel şi în cazul graţierii colective, Parlamentul poate adopta legi discreţionare, dacă respectă cerinţele arătate mai devreme, respectiv poate acorda clemenţă, poate privi pedepse determinate prin natura, cuantumul ori durata lor, aplicate ori care urmează să fie aplicate pentru anumite infracţiuni săvârşite anterior adoptării legii, poate fi totală sau parţială ori poate consta în comutarea pedepsei, poate fi necondiţionată (pură şi simplă) ori condiţionată de conduita beneficiarului pe o anumită perioadă de timp, sub sancţiunea revocării graţierii ceea ce duce la executarea şi a pedepsei rămase neexecutate şi a pedepsei primite pentru noua infracţiune, fără să poată opera contopirea pedepselor.
De asemenea, Parlamentul trebuie să aibă în vedere, potrivit art. 14 din Legea nr. 546/2002, că în situaţia pluralităţii de infracţiuni pentru care s-au aplicat pedepse ce au fost contopite, obiectul graţierii colective îl constituie pedepsele aplicate pentru fiecare dintre infracţiuni şi nu pedeapsa rezultantă.

Puterea discreţionară a Parlamentului în adoptarea legii de amnistie şi graţiere colectivă nu este, însă, înţeleasă ori acceptată şi de aceea este în prezent supusă unor critici care nu întotdeauna sunt justificate, sunt formulate în mod interesat, din motive politicianiste sau din ignoranţă, mai ales în cazul mediei, care nu se documentează suficient. Dovadă reacţiile  în legătură cu iniţierea unor legi în acest domeniu, deşi Avocatul Poporului, după o analiză temeinică în penitenciare, a tras concluzia că o asemenea lege este benefică. În acelaşi sens, sunt şi multiplele condamnări ale României la CEDO, toate pentru că nu se asigură nişte condiţii minime obligatorii şi aceasta şi din cauza supraaglomerării.
În analiza acestei atribuţii a Parlamentului trebuie avut în vedere şi faptul că nu este o dispoziţie nouă, ci ea vine din istorie şi întotdeauna s-a practicat, din motive care pot varia de la o etapă la alta. Iar puterea discreţionară a Parlamentului nu este o găselniţă a perioadei de după anul 1989, ci o serie de administrativişti de la noi sau din alte ţări au subliniat cu zeci de ani în urmă că din moment ce Constituţia nu stabileşte, în mod expres, limitări, Parlamentul are libertate de apreciere asupra conţinutului, asupra oportunităţii şi asupra întinderii actului juridic.Adevarat, deşi Parlamentul are un drept discreţionar, el nu poate să-şi exercite acest drept prin exces de putere, adică să depăşească limitele stabilite de Constituţie ori de lege, cum ar fi de exemplu acordarea amnistiei/graţierii colective prin lege ordinară şi nu organică, să stabilească că amnistia/graţierea colectivă se aplică şi măsurilor de siguranţă sau că duce la pierderea drepturilor persoanei vătămate etc.

În ultimul timp, deşi dispoziţiile constituţionale sunt aceleaşi, s-a putut observa o reticenţă atât din partea Parlamentului, cât şi a Preşedintelui României,privind acordarea amnistiei/graţierii colective ,  lucru inexplicabil, în condiţiile în care fiecare din cele două autorităţi au putere discreţionară şi pot lua decizii care să ţină seama şi de politica penală a statului, şi de condiţiile de detenţie şi de supraaglomerare a penitenciarelor, tinand cont de excluderea unor infracţiuni (cum ar fi cele de corupţie, omor, viol, pedofilie etc.) şi a unor condamnaţi (politicieni, miniştri, sau într-un alt plan, recidivişti, persoane care nu au reparat prejudiciul etc.).

Sigur de-a lungul timpului s-au făcut şi greşeli (au fost graţiate persoane cu impact negativ foarte mare asupra societăţii civile, revocarea unui decret, soluţie neconstituţională şi nelegală; graţiate de mai multe ori (de catre Basescu!) persoane implicate în mafia imobiliară etc.), dar aceasta nu justifică reticenţa de a uza de puterile conferite de Constituţie. Sigur, în cazul Preşedintelui, aprecierea subiectivă este mai pronunţată, ceea ce a dus şi la afirmaţia doamnei Iacob-Ridzi că preşedintele, neavând copii, are o piatră în loc de inimă. Nu putem fi de acord cu o asemenea afirmaţie, dar ceea ce îngrijorează este totuşi lipsa unor soluţii favorabile. Adică chiar nimeni, astfel cum rezultă din comunicatul Administraţiei Prezidenţiale, nu s-a putut bucura de clemenţa Preşedintelui? Sigur că Dumnealui nu este obligat să-şi motiveze soluţia, dar o transparenţă mai mare în adoptarea deciziilor nu ar fi decât benefică pentru imaginea sa de om rece, sec, calculat. (text adaptat, ddr)